O raporcie „Less is more”

W ostatnich latach europejski krajobraz regulacyjny osiągnął bezprecedensowy poziom złożoności. Mimo dobrych intencji, warstwy nakładających się przepisów i ewoluujące mandaty stworzyły system, który stał się dużym obciążeniem – dla banków, ale także dla organów nadzoru. Obecnie potrzeba uproszczenia jest dostrzegana zarówno przez uczestników rynku, jak i władze. W obecnym kontekście geopolitycznym, w którym zwiększenie konkurencyjności Europy staje się priorytetem politycznym, uproszczenie i reformy nabrały tempa. Celem musi być poprawa funkcjonowania naszych ram regulacyjnych, a nie demontaż niezbędnych zabezpieczeń - pisze Nina Schindler, Dyrektor Generalna EACB.

Raport „Less is More” (Mniej znaczy więcej) jest zarówno diagnozą, jak i programem. Oferuje on jasne spojrzenie na to, w jaki sposób obecny proces tworzenia przepisów w UE osiągnął swoje granice i spowodował nieefektywność, a także nakreśla konstruktywną ścieżkę naprzód: uproszczenie prawodawstwa, zrównoważenie uprawnień instytucjonalnych, poprawę nadzoru i poszanowanie różnorodności w sektorze bankowym, w tym wyjątkowej roli banków spółdzielczych. Jest to wezwanie do inteligentnego, zrównoważonego zarządzania opartego na jasności, odpowiedzialności i proporcjonalności – pisze Nina Schindler, Dyrektor Generalna EACB, w słowie wstępnym do komentarzy do raportu.

Raport pojawia się w momencie pilnej potrzeby szerszych refleksji na najwyższych szczeblach na temat europejskiej konkurencyjności, które obejmują tworzenie mniej intruzywnych przepisów, a także osadzenia tego w holistycznym prokonkurencyjnym podejściu politycznym.

Zaowocowało to bezprecedensowymi wysiłkami na rzecz usprawnienia ram regulacyjnych we wszystkich obszarach polityki. Zobowiązanie Komisji Europejskiej do zmniejszenia niepotrzebnych obciążeń i przyjęcia bardziej skutecznych, przyszłościowych i jasnych regulacji na wszystkich poziomach, w odniesieniu do dyrektyw i rozporządzeń, stanowisk wykonawczych i technicznych, ale także wytycznych i prawa miękkiego, jest zatem bardzo zachęcające.

EACB i jego członkowie, angażując się w te prace, mają nadzieję na zainicjowanie znaczących rozmów i zainspirowanie uproszczenia, którego nasz system finansowy naprawdę potrzebuje.

Rozmowa z Prof. Anne-Claire Rouaud

Anne-Claire Rouaud jest profesorem prawa na Sorbonne Law School (Paris 1 Panthéon-Sorbonne University). Jest członkiem rady naukowej raportu „Mniej znaczy więcej”.

- Biorąc pod uwagę złożony i ewoluujący charakter europejskiego krajobrazu regulacji finansowych, jakie są Pani zdaniem najpilniejsze reformy potrzebne w nadchodzących latach zarówno instytucjom finansowym, jak i zwykłym ludziom?

Po pierwsze, z punktu widzenia prawnika, powiedziałbym, że pilne jest zreformowanie procesu tworzenia przepisów w sektorze usług finansowych UE. Złożona jest bowiem nie tylko treść przepisów, ale także proces, w którym są one tworzone – i oczywiście jedno i drugie jest ze sobą powiązane. Jak wskazano w raporcie „Mniej znaczy więcej”, proces tworzenia przepisów, z jego wielopoziomowym systemem legislacyjnym, jest niezwykle złożony, a system osiągnął punkt nasycenia. Prawo UE w sektorze usług finansowych stało się ogromną, wielowarstwową i ciągle zmieniającą się masą.

W szczególności mnożenie mandatów przyznanych Komisji Europejskiej i Europejskim Urzędom Nadzoru (ESA), przy minimalnym nadzorze, skutkuje de facto przeniesieniem władzy normatywnej ze współprawodawców UE na Komisję Europejską, a tym bardziej na ESA. Kiedy, jak to często ma miejsce, kwestie, które wiążą się z wyborami politycznymi i wchodzą w zakres obowiązków prawodawcy UE, są rozpatrywane na poziomie 2 (lub nawet 3), równowaga instytucjonalna Unii i zasada demokracji są podważane. Techniczna wiedza ESA jest nieoceniona, ale tylko dlatego, że dana kwestia jest techniczna, nie oznacza, że nie wiąże się z wyborami politycznymi - spójrzmy na przykład na kwestie dotyczące centralnego rozliczania lub kryptoaktywów.

Ponadto, gdy uprawnienia są delegowane, kluczowe znaczenie ma monitorowanie ich wykonywania. W tym względzie raport „Less is more” podkreśla potrzebę wzmocnienia odpowiedzialności Komisji i Europejskich Urzędów Nadzoru w zakresie przyjmowania aktów poziomu 2 i 3, a także kontroli sądowej aktów prawa miękkiego. Podsumowując, konieczne jest przywrócenie lepszej równowagi instytucjonalnej.

Podstawowe znaczenie ma również zapewnienie bardziej jednolitego stosowania prawa UE i bardziej jednolitego nadzoru w różnych państwach członkowskich, a pod tym względem osiągnęliśmy granicę tego, co jest możliwe przy obecnej architekturze europejskiego nadzoru nad rynkami finansowymi, w której nadzór sprawowany jest głównie na szczeblu krajowym, a ESMA koordynuje działania właściwych organów krajowych głównie za pomocą instrumentów prawa miękkiego. Aby przejść do kolejnego etapu, potrzebny jest bardziej zintegrowany nadzór nad rynkami finansowymi UE.

- Raport porusza kwestię rosnącej złożoności regulacji finansowych UE. W jaki sposób decydenci mogą znaleźć równowagę między podejmowaniem nowych wyzwań, takich jak cyfryzacja, unikając jednocześnie nadmiernej regulacji?

Wydaje mi się, że podstawowe jest tu przewidywanie i lepsza ocena wpływu każdego nowego aktu prawnego. W ciągu ostatnich kilku lat pojawiło się wiele przykładów, w których wniosek o zmianę tekstu poziomu 1 (takiego jak EMIR, w odniesieniu do obowiązku rozliczania, lub ostatnio CSRD) został przedstawiony, gdy niektóre obowiązki określone w tym ostatnim dopiero weszły w życie lub nawet jeszcze nie weszły w życie, ponieważ pojawiły się istotne trudności operacyjne lub okazało się, że obowiązki te są zbyt uciążliwe lub niewystarczająco proporcjonalne. Sprawia to wrażenie metody prób i błędów.

To podejście „prób i błędów” jest również w pewnym stopniu zawarte w klauzulach przeglądowych przewidzianych w tekstach poziomu 1. Nie kwestionując korzyści płynących z ewaluacji ex-post, nie powinna ona prowadzić do rezygnacji z poważnej ewaluacji ex ante, do stanowienia prawa na pierwszy rzut oka i korygowania go później, ponieważ w międzyczasie wdrażanie nie odbywa się bez kosztów dla zainteresowanych podmiotów.

Oczywiście stanowienie prawa w 27 państwach członkowskich jest złożonym zadaniem. Jednak poprawa jakości analiz wpływu, usprawnienie dialogu z interesariuszami i skuteczniejszy proces konsultacji pozwoliłyby, przynajmniej w pewnym stopniu, lepiej przewidywać i zapobiegać takim trudnościom.  

Ważne jest również uwzględnienie współzależności między różnymi aktami prawnymi Poziomu 1 (szczególnie w zakresie zrównoważonego rozwoju, ale nie tylko), z holistycznym podejściem do prawodawstwa UE w sektorze usług finansowych.  

Jeśli chodzi o wdrażanie na poziomie krajowym, jak wspomniano wcześniej, pewne ograniczenia wynikają z obecnej struktury europejskiego nadzoru. W tym względzie, przyznając ESMA bezpośrednie uprawnienia nadzorcze nad szerszym kręgiem podmiotów regulowanych, organ ten byłby lepiej przygotowany do skutecznego radzenia sobie z kwestiami wdrożeniowymi. Wymagałoby to prawdopodobnie zróżnicowania sposobu zarządzania ESA, a w szczególności ESMA. Wymagałoby to również zapewnienia skutecznej kontroli nad działaniami tych agencji: z większymi uprawnieniami powinna wiązać się większa odpowiedzialność.

Pytanie do Elisabeth Delahousse

Dyrektor ds. UE, Komisja Fédération Nationale de Crédit Agricole (FNCA)

- Jako inicjator i koordynator projektu „Mniej znaczy więcej” oraz ekspert w dziedzinie bankowości spółdzielczej, jakie są Pani zdaniem najistotniejsze kwestie i najbardziej obiecujące reformy, które mogą przynieść korzyści w szczególności bankom spółdzielczym?

Oprócz propozycji usprawnienia europejskiego procesu stanowienia prawa i kontroli w sektorze usług finansowych, raport „Less is more” proponuje uproszczenie zbioru zasad i standardów, co przyniosłoby korzyści wszystkim instytucjom finansowym, w szczególności bankom spółdzielczym, ale także konsumentom i organom nadzoru.

Raport „Less is more”, owoc prac rozpoczętych ponad dwa lata temu, zbiega się z wnioskami z raportów Letty i Draghiego oraz refleksjami państw członkowskich, europosłów, banków centralnych i organów nadzoru w tempie sprzyjającym zmianom. Komisja Europejska uczyniła uproszczenie regulacji jednym z priorytetów swojego nowego mandatu, w szczególności zmniejszając obowiązki sprawozdawcze o co najmniej 25%. Jest to niezbędne, zwłaszcza że w większym stopniu uwzględniałoby zasadę proporcjonalności, która jest szczególnie ważna dla banków spółdzielczych.

Opinia

Priscille Szeradzki, prezes EACB i zastępca dyrektora generalnego Confédération Nationale du Crédit Mutuel.

Raport „Mniej znaczy więcej” zawiera aktualną i dobrze uargumentowaną analizę rosnącej złożoności krajobrazu regulacji finansowych UE. Banki spółdzielcze z zadowoleniem przyjmują tę pracę, ponieważ od lat ramy regulacyjne UE stają się coraz bardziej gęste i wielowarstwowe. Mnożenie się tekstów regulacyjnych poziomu 1, 2 i 3 stworzyło system, który jest nie tylko trudny w nawigacji, ale także wymaga dużych zasobów. Przesłanie tego raportu jest jasne: regulacje powinny służyć gospodarce, a nie ją obciążać.

Podczas gdy zalecenia przedstawione w niniejszym raporcie stanowią solidną podstawę dla reform i wzywają decydentów do podjęcia działań, rozmowa ta musi pozostać ugruntowana. Uproszczenie to nie deregulacja – kryzys finansowy z 2008 roku pokazał nam, jak wysokie są koszty niewystarczającego nadzoru. Dlatego też wyzwaniem nie jest dziś demontaż architektury regulacyjnej, która chroni nasz system finansowy, ale zapewnienie, że ewoluuje ona w inteligentny sposób, aby sprostać współczesnym wyzwaniom. Niektóre zasady są niezbędne, podczas gdy inne stały się przestarzałe, powielane lub niepotrzebnie sztywne. Kluczem jest określenie, co musi pozostać.

Jedną z najważniejszych obaw poruszonych w raporcie jest istotne przesunięcie władzy regulacyjnej od współprawodawców UE do Komisji Europejskiej i organów nadzoru, często bez wystarczającego demokratycznego nadzoru. Jednak regulacje, niezależnie od ich technicznego charakteru, nigdy nie powinny unikać debaty, wymiany poglądów między osobami je stosującymi a osobami je tworzącymi.

Wysiłki Komisji Europejskiej zmierzające do uproszczenia i racjonalizacji przepisów dotyczących usług finansowych - w szczególności w ramach programu lepszego stanowienia prawa - są krokiem we właściwym kierunku. Ale teraz nadszedł czas, aby pójść dalej, ponieważ „lepsze” regulacje muszą również oznaczać bardziej wyważone, bardziej wrażliwe na ryzyko i bardziej zorientowane na przyszłość kształtowanie polityki. Przyjmując filozofię „mniej znaczy więcej”, możemy zapewnić, że nowe przepisy będą ukierunkowane, spójne i dostosowane do szerszych ambicji Europy. Ponieważ rynki finansowe przechodzą szybką transformację - cyfryzacja, zrównoważony rozwój i napięcia geopolityczne zmieniają priorytety - ramy regulacyjne muszą być wystarczająco elastyczne, aby wspierać zmiany, nie stając się dla nich barierą.

Unia oszczędności i inwestycji, która jest kluczowym priorytetem Komisji na lata 2024-2029, oferuje konkretną możliwość zastosowania tych zasad. W szczególności podejście oparte na ryzyku i proporcjonalne ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia, że mniejsze instytucje nie zostaną nieproporcjonalnie dotknięte. Banki spółdzielcze, zakorzenione w lokalnych gospodarkach, odgrywają istotną rolę w finansowaniu gospodarstw domowych i MŚP. Nie mogą być zatem spychane na margines przez uniwersalne wymogi, które pomijają ich specyfikę.

Raport „Mniej znaczy więcej” nie jest wezwaniem do zniesienia zabezpieczeń. Jest to zaproszenie do skupienia się na podstawowych celach regulacji finansowych. Jeśli zrobimy to dobrze, nie tylko zmniejszymy ciężar spoczywający na instytucjach. Wzmocnimy wiarygodność, odporność i znaczenie całego europejskiego systemu finansowego.

Źródło: EACB

Przekład na język polski: KZBS